A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal aprovou a Proposta de Emenda Constitucional 33/2014 que inclui a segurança pública entre as obrigações de competência comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. O projeto se encontra em discussão pelo Plenário, onde passará por dois turnos de discussão e votação.

Com as modificações propostas pela PEC, a segurança pública passaria a figurar no artigo 23 da Constituição, que trata das competências comuns dos entes federativos. Ela também seria incluída no artigo 24, que aborda os temas sobre os quais tanto a União quanto os Estados e o DF podem legislar.

O autor da PEC explica que a Constituição já atribui ao poder público brasileiro, de forma geral, o dever de garantir segurança à população. No entanto, diz ele, é necessário explicitar essa obrigação para todos os níveis do Estado. Segundo ele, a violência e a criminalidade são fenômenos extremamente complexos e dinâmicos e, para enfrentá-los, é necessário um grande esforço integrado e compartilhado, representando uma omissão dos Constituintes de 1988, que deveria ser corrigida.

O relator da matéria apresentou voto favorável, lembrando que a área de segurança pública já é compartilhada por órgãos federais e estaduais e, cada vez mais, pelas guardas municipais — o que demonstra que os Municípios também se ocupam da atividade.

 Na prática a medida visa estender a todos os Municípios pelo menos parte das regras já estabelecidas através da Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, que confere poder de polícia às guardas municipais, visto que a referida Lei normatiza os procedimentos para Municípios com população superior a 50 mil habitantes. Com a aprovação da PEC, parte dos dispositivos se aplicariam para Municípios com menos de 50 mil habitantes.

É bom lembrar que a Constituição Federal deixa bem claro que a responsabilidade das guardas municipais é a de proteger os bens, funcionamento dos serviços e instalações de propriedade dos Municípios. E nada mais além disto.

O gestor do Observatório de Informações Municipais avalia que a aprovação da PEC certamente aumentará os encargos municipais, o que se refletirá em novas e maiores despesas aos cofres municipais.

O fato de alguns Municípios de maior porte demográfico e com eventual disponibilidade de recursos financeiros virem suprindo as deficiências de prestação de serviços de segurança pública, atividade de competência dos governos estaduais, principalmente na área do trânsito, cujos custos são em parte cobertos pela aplicação de penalidades pecuniárias aos infratores, não significa dizer que todos os Municípios estão em condições técnicas e financeiras para atuar na área da segurança pública, concorrendo de igual para igual com os demais atores estaduais e federais.

O texto da PEC 33/2014 não prevê uma Lei Complementar ou qualquer outra espécie de regulamentação. Parte-se do princípio que a regulação estaria na Lei nº 13.022/2014, que em seu artigo 7º regula o dimensionamento dos efetivos das guardas municipais.

As guardas municipais de todos os Municípios brasileiros terão, segundo o texto a ser aprovado pelo Plenário do Senado Federal, as mesmas responsabilidades e, por via de consequência, o mesmo status dos demais órgãos de segurança pública, devendo ter autonomia para atuar?

Serão criadas delegacias municipais ou as guardas municipais serão meros agentes subalternos das polícias estaduais e federal?

Será que nos Estados onde os órgãos de segurança pública apresentam deficiências de pessoal e de equipamentos, em razão das dificuldades financeiras, a aprovação da PEC se transformará num estímulo a transferir mais encargos para os Municípios?

Na opinião do gestor, atribuir aos Municípios responsabilidades na área da segurança pública representa um retrocesso no processo de pactuação federativa reclamado pelos Municípios há bastante tanto tempo, isto porque estão sendo criadas despesas para os Municípios sem que se aponte a origem das receitas, como prevê dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, a que devem se submeter todos os entes federados.

O processo de (des)pactuação federativa, que marcha em sentido contrário ao demandado pelos Municípios, vem-lhes sendo imposto gradualmente, através do aumento de responsabilidades que caminham bem distantes das suas capacidades financeiras.

Em 1972, dados de despesas por função que foram levantados pelo IBGE em decorrência de uma pesquisa do IBAM sob o patrocínio da Secretaria de Planejamento da Presidência da República, cujo título é “Municípios do Brasil – quinze anos depois”, mostravam que o conjunto dos Municípios aplicava em educação e cultura 14,82% das suas despesas e 5,67% na área da saúde. Passados 40 anos, os Municípios passaram a aplicar 26,95% dos seus recursos em educação e cultura e 22,91% na área da saúde. Ou seja, onde antes aplicavam uma quinta parte dos seus recursos (20,49%), agora aplicam metade do seu orçamento (48,86%): 2,43 vezes mais.

Os recursos de maior significado para os Municípios são provenientes de transferências constitucionais. O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) representa a principal fonte de recursos para mais de 82% dos Municípios. Nos últimos anos, entre 2008 e 2013, o FPM cresceu 39,19%, enquanto o valor do salário mínimo, que influi em pelo menos 75% das despesas municipais, cresceu 63,37%.

Segundo dados da Confederação Nacional de Municípios (CNM), as perdas financeiras dos Municípios com as desonerações do Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, que constituem a base de cálculo do FPM, alcançaram a cifra de R$ 77 bilhões. Quanto ao ICMS, as perdas são de R$ 15,9 bilhões por ano, o que daria em valores atuais algo em torno de R$ 79,5 bilhões em cinco anos.

Os dados da Secretaria do Tesouro Nacional mostram que para o conjunto dos Municípios brasileiros a despesa com a função segurança pública correspondia de 0,88% do montante da despesa orçamentária em 2013.

A média nacional é superada em apenas cinco Estados: Amapá (3,53%); São Paulo (1,46%); Santa Catarina (1,39%); Rio de Janeiro (1,08%) e Paraná (0,90%).

Os Estados onde as participações são mais baixas estão nas regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste: Acre (0,01%); Piauí (0,01%); Rondônia (0,10%); Mato Grosso (0,13%) e Pernambuco (0,16%).

Dos 5.078 Municípios da amostra, 2.990 declararam não realizar nenhuma despesa na função segurança pública. Eles representavam 58,88% do conjunto destes Municípios. Outros 384 Municípios (7,56%) declararam uma despesa inferior a R$ 10 mil. De R$ 10 mil e até R$ 100 mil eram 910 Municípios (17,92%). Um total de 493 Municípios efetuou despesas que variavam de R$ 100 mil até R$ 1 milhão na função. Eles representavam 9,71% do total de Municípios da amostra. Apenas 301 Municípios, que correspondem a 5,93% do total da amostra, declararam valor superior a R$ 1 milhão na função segurança pública.

A distribuição relativa dos Municípios da amostra, que aplicaram até R$ 100 mil na função segurança pública segundo os Estados, apresenta nesta situação 71,82% dos Municípios de Santa Catarina; 70,19% de Goiás; 62,16% de Minas Gerais; 61,25% do Rio de Janeiro; 37,94% de São Paulo; 36,49% do Rio Grande do Sul; 28,00% do Pará; 27,96% da Bahia; 27,14% do Espírito Santo; 26,40% do Paraná; 22,22% do Amazonas; 15,75% do Mato Grosso; 14,29% do Amapá; 12,37% do Maranhão; 12,16% do Mato Grosso do Sul; 12,12% de Alagoas; 12,02% do Ceará; 10,16% do Tocantins; 9,55% do Piauí; 9,41% de Pernambuco; 9,09% de Roraima; 5,80% da Paraíba; 5,33% de Sergipe; 3,92% de Rondônia; 2,61% do Rio Grande do Norte e nenhum Município do Acre.

Quanto à distribuição relativa dos Municípios da amostra que aplicaram mais de R$ 100 mil na função segurança pública segundo os Estados, encontravam-se nesta situação 43,75% dos Municípios do Rio de Janeiro; 35,74% de Santa Catarina; 32,32% de São Paulo; 29,33% de Goiás; 19,94% do Paraná; 18,57% do Espírito Santo; 16,67% do Amazonas; 15,26% do Rio Grande do Sul; 14,29% do Amapá; 13,00% do Pará; 11,70% de Minas Gerais; 10,75% da Bahia; 10,00% de Alagoas; 9,14% do Maranhão; 9,09% de Roraima; 8,74% do Ceará; 8,11% do Mato Grosso do Sul; 7,09% do Mato Grosso; 5,88% de Pernambuco; 4,00% de Sergipe; 3,13% do Tocantins; 1,96% de Rondônia e do Rio Grande do Norte; 1,93% da Paraíba e nenhum Município do Acre e do Piauí.

Os 311 Municípios da amostra que mais aplicaram recursos na função segurança pública (mais de R$ 1 milhão) estão assim distribuídos: 134 no Estado de São Paulo; 25 em Santa Catarina; 22 no Rio de Janeiro; 20 no Paraná; 17 no Rio Grande do Sul; 16 em Minas Gerais; 8 no Ceará e em Goiás; 7 no Pará; 6 no Maranhão; 5 na Bahia e no Espírito Santo; 4 em Pernambuco e no Mato Grosso do Sul; 3 na Paraíba, em Sergipe e no Mato Grosso; 2 no Amazonas, no Tocantins, no Rio Grande do Norte e em Alagoas; e 1 em Rondônia, em Roraima e no Amapá. Nos Estados do Acre e do Piauí não foi registrado nenhum caso.

A região Sudeste concentra 58,81% dos Municípios que aplicaram mais de R$ 1 milhão na função segurança pública, vindo em segundo lugar a região Sul, com 20,60%. A região Nordeste concentra 10,96% dos Municípios. As regiões Centro-oeste e Norte são as que apresentam menor número de casos: 4,98% e 4,65%, respectivamente.

Considerando-se a participação em relação ao número total de Municípios do Brasil e de cada região, verifica-se que a média brasileira é de 5,93%. Somente a região Sudeste supera a média (11,55%). A região Sul apresenta uma participação pouco abaixo da média: 5,48%. A região Norte registra uma participação de 3,79%, sendo seguida pela Centro-oeste (3,67%) e pela Nordeste (2,02%).

Em relação ao porte demográfico dos Municípios, daqueles da amostra que aplicam mais de R$ 1 milhão na função segurança pública, 25,58% deles possuem entre 50 mil e 100 mil habitantes; 20,60% entre 200 mil e 500 mil habitantes; 20,27% possuem entre 20 mil e 50 mil habitantes e entre 100 mil e 200 mil habitantes; 5,98% entre 500 mil e 1 milhão de habitantes; 3,65% possuem entre 1 milhão e 5 milhões de habitantes; 2,99% entre 10 mil e 20 mil habitantes e 0,66% deles acima de 5 milhões de habitantes.

Considerando-se a participação em relação ao número total de Municípios da amostra de cada grupo de habitantes, verifica-se que ela aumenta à medida que cresce o número de habitantes: 0,72% para os Municípios com população entre 10 mil e 20 mil habitantes; 6,30% entre 20 mil e 50 mil habitantes; 24,06% com população entre 50 mil e 100 mil habitantes; 40,94% entre 100 mil e 200 mil habitantes; 62,63% entre 200 mil e 500 mil habitantes; 81,82% entre 500 mil e 1 milhão de habitantes; 84,62% entre 1 milhão e 5 milhões de habitantes; e a totalidade (100%) daqueles com população superior a 5 milhões de habitantes. 

A preocupação maior por parte dos Prefeitos é a certeza de que os custos para os Municípios vão crescer e muito, com a ampliação das instalações e dos efetivos das Guardas Municipais, em decorrência do aumento das suas responsabilidades.

Outra preocupação é com a futura reivindicação por parte das entidades nacionais e estaduais que reúnem as Guardas Municipais no sentido de reivindicar um piso nacional para a classe, a exemplo do que aconteceu com os professores e com os agentes de saúde, o que comprometerá ainda mais os parcos recursos municipais.

Apenas à guisa de curiosidade, obedecidos os limites impostos na Lei quanto ao quantitativo dos efetivos das guardas municipais, se todos os Municípios as instituírem poderão ter, segundo as estimativas de população para 2014, um exército de 614.200 homens!

Em 2013 os 5.078 Municípios da amostra gastaram R$ 3,579 bilhões na função segurança pública. Se todos os Municípios instituírem suas Guardas Municipais no limite máximo dos seus efetivos e o piso salarial for estabelecido nacionalmente no mesmo valor dos professores para uma jornada de 40 horas semanais em 2015 (R$ 1.917,78), computando-se os 13 salários e mais o dobro do valor em encargos sociais, chega-se a uma conta que equivaleria a R$ 30,625 bilhões para os 5.568 Municípios.

Não são números a desprezar.