Cláudia Yukie Nakamura

Engenheira Ambiental, MSc. em Engenharia Civil. Consultora contratada pela Concremat Engenharia e Tecnologia para o gerenciamento de atividades de acompanhamento dos Planos Municipais de Saneamento Básico junto à SEA no Programa Rio + Limpo.

Apresentação

No Rio de Janeiro, a elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSBs) de diversos Municípios contou com o apoio do governo estadual, em parceria com os Comitês e Agências de Bacia. Tal preocupação se deu perante a baixa capacidade técnica e financeira dos Municípios para o atendimento da exigência de elaboração dos PMSBs, estabelecida pela Lei 11.445/2007 – Lei Nacional do Saneamento Básico (LNSB), e devido aos prazos determinados pelo Governo Federal para que os Municípios os elaborassem como requisito para acesso a recursos federais destinados a serviços de saneamento básico.

Além da perda de recursos financeiros, outro fato que preocupa os Municípios, no caso específico do Rio de Janeiro, e seguramente nos demais Estados da federação, é o risco de serem autuados pela não elaboração do plano pelo Ministério Público (MP), que tem intensificado suas ações de fiscalização acerca desse tema.

No sentido de compartilhar experiências e contribuir para o debate e avanço do setor de saneamento, este trabalho aponta algumas questões-chave discutidas durante o processo de elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico no Estado do Rio de Janeiro e os desafios à sua adequada implementação.

Histórico e estratégia adotada no Estado do Rio de Janeiro

No Estado, o processo de elaboração dos PMSBs foi iniciado por associações do terceiro setor – Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA) e Associação Estadual de Municípios do Estado do Rio de Janeiro (AEMERJ), juntamente com os Comitês de Bacia Hidrográfica (CBHs) (NAKAMURA et al., 2015).

Tal discussão surgiu no âmbito dos CBHs, uma vez que, cabe ser destacado, a Lei Estadual nº 5.234/2008 estabelece que até que os níveis de atendimento e tratamento de esgotos naquela região hidrográfica atinjam 80% é obrigatório que pelo menos 70% dos recursos da cobrança pelos recursos hídricos sejam aplicados em coleta e tratamento de esgoto urbano, respeitadas as destinações estabelecidas no art. 4º da mesma lei (RIO DE JANEIRO, 2008).

Considerando tais demandas, o Governo do Estado decidiu, por meio da Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), apoiar efetivamente os Municípios na elaboração dos PMSBs no âmbito do Programa Rio + Limpo, subprograma pertencente ao Pacto pelo Saneamento, definido pelo Decreto 42.930/2011.

A LNSB estabelece o planejamento como indelegável por se tratar de atividade inerente ao titular dos serviços públicos de saneamento básico (BRASIL, 2007), mas seu decreto regulamentador estabelece a possibilidade de apoio técnico ou financeiro prestado por outros entes da Federação, pelo prestador dos serviços ou por instituições universitárias ou de pesquisa científica, garantida a participação das comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil para a elaboração de plano municipal de saneamento básico ou eventual plano específico (art. 25, §3º) (BRASIL, 2010). Tendo como base a alternativa descrita, a ação do Estado foi de atuar para a efetivação da cooperação com os Municípios, contando com o apoio dos CBHs e demais atores interessados.

Houve então a definição de uma série de ações, quais sejam:

  • celebração de convênios de cooperação técnica entre Estado e Municípios, muitas vezes com interveniência da agência de bacia ou do CBH quando não havia agência instituída, com definições das ações e responsabilidades de cada ente;
  • elaboração de Termos de Referência para contratações e estimativa de orçamentos para negociação de aportes com os CBHs;
  • definição de blocos regionais de contratação para otimização de recursos e objetivando a discussão do saneamento em nível regional, considerando o recorte de bacias;

  • licitação e contratação de empresas de consultoria para apoio à elaboração dos PMSBs e de relatórios regionais de saneamento;
  • acompanhamento e fiscalização por parte do Estado, Municípios, CBHs, agências de bacia e apoio de demais atores interessados.

Os termos de referência basearam-se, entre outras, nas publicações da FUNASA e Ministério das Cidades e prezavam pela participação e controle social em todo o processo, contando com ao menos três eventos participativos: seminário na etapa de diagnóstico, outro na de proposições e um último para apresentação e aprovação do plano final. Contava ainda com a elaboração de um relatório regional de saneamento após a conclusão dos PMSBs, com avaliação final das condições de saneamento naquela região e apontamento de prioridades em nível regional.

Todo esse processo culminou na elaboração de 72 convênios de cooperação técnica entre 2011 e 2013 para os quais foram definidos dez blocos de contratações, sendo um somente para Planos Municipais de Resíduos Sólidos, e dois Municípios cujos planos foram elaborados separadamente (NAKAMURA et al., 2015).

É importante frisar que, naquele momento, os recursos, tanto dos comitês quanto do Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento Urbano (FECAM), eram limitados e, mais importante do que elaborar o plano completo, era necessário iniciar o processo e prezar pela qualidade dos componentes definidos. Optou-se por dar início à elaboração dos PMSBs a partir dos sistemas de água, esgoto e drenagem e à medida que houvesse recursos o plano de gestão integrada de resíduos sólidos seria incorporado. Alguns CBHs que naquele momento dispunham de recursos para elaboração dos Planos de Resíduos o fizeram e o plano foi elaborado conjuntamente para os quatro componentes do saneamento básico, procurando atender não somente à LNSB, mas também à Lei nº 12.305/2010, referente à Política Nacional de Resíduos Sólidos. Recentemente, alguns Municípios iniciaram a contratação de seus Planos de Resíduos com recursos próprios ou originados dos CBHs, a exemplo de Teresópolis.

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O acompanhamento dos trabalhos e gerenciamento dos contratos foram realizados pela equipe do subprograma Rio + Limpo da SEA para os Municípios no interior do Estado e, devido ao reduzido corpo técnico da SEA, houve o apoio de uma gerenciadora para realizar as avaliações dos trabalhos técnicos. Para os Municípios no entorno da Baía de Guanabara, o acompanhamento se deu pela equipe da Coordenadoria de Políticas Municipais de Saneamento da Unidade Executora de Projetos do Programa de Saneamento Ambiental dos Municípios no Entorno da Baía de Guanabara, ligada à SEA. Até maio de 2015 haviam sido elaborados 32 PMSBs, com 28 em fase de proposições ou elaboração da versão final e 13 em fase de início (NAKAMURA et al., 2015). Tal ação abrangeu 70 Municípios de um total de 92, ou seja 76% do Estado. É realidade que, sem tais esforços, grande parte dos Municípios, principalmente os de menor porte e sem equipe técnica, não teria sido capaz de elaborar seus planos. O trabalho resultou ainda na elaboração de quatro relatórios regionais de saneamento básico, compilando informações dos Municípios envolvidos, indicando prioridades regionais e possibilidades de atuação conjunta para resolução de algumas questões.

A estratégia assumida pela SEA quando iniciou, através do Rio+Limpo, o apoio à elaboração dos planos consistia na finalização dos PMSBs, ou ao menos dos diagnósticos de todos os Municípios apoiados para, a partir dos mesmos e dos relatórios regionais, iniciar a elaboração do Plano Estadual de Saneamento Básico citado no Decreto nº 42.930/2011, definindo uma estratégia formal para avanço do saneamento no Estado. A existência dos diagnósticos era essencial, uma vez que os dados oficiais do SNIS e também do ICMS Verde do Estado do RJ, ambos autodeclaráveis, em alguns casos apresentavam certa discrepância com a realidade ou não contemplavam informações sobre seu Estado ou sua eficiência.

Questões-chave e principais desafios

O processo de elaboração dos planos no Rio de Janeiro trouxe à tona uma série de desafios nos diferentes níveis de governo. A análise a seguir representa uma perspectiva, através da vivência no Rio de Janeiro, que tem o objetivo de compartilhar experiências e visões acerca do tema, tentando agregar subsídios ao debate e contribuir para o avanço do setor.

A mobilização e participação social

No Rio de Janeiro, os Municípios ficaram encarregados das ações de mobilização e participação social – tendo em vista a importância de seu engajamento junto à população, tendo sido possível verificar diferentes comportamentos e graus de proatividade influenciando, consequentemente, as qualidades dos PMSBs em termos de envolvimento dos cidadãos nas decisões da política de saneamento.

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Maior participação popular pôde ser evidenciada em Municípios turísticos, por suas características naturais, onde a população consciente da relação saneamento-saúde-qualidade de vida é mais participativa, talvez pelo fato de grande parte de sua economia depender disso. Neles, a participação popular em conselhos e comitês de bacia já ocorre naturalmente e foi decisiva na elaboração do plano, como em Armação dos Búzios e Teresópolis, por exemplo. Nos Municípios onde os conselhos municipais, principalmente os de meio ambiente e saúde, são mais atuantes, o nível técnico das discussões era mais elevado, contribuindo também para o esclarecimento de algumas questões com mais detalhamento.

Destaca-se a participação ativa do Ministério Público em Teresópolis, que contribui não somente com o acompanhamento do processo, mas também com o forneci-mento de dados, o que fez com que houvesse maior engajamento da Prefeitura. Em outros Municípios, embora tenha havido questionamentos quanto ao andamento dos trabalhos pelo MP, tanto ao Município quanto à Secretaria de Estado do Ambiente (SEA) – embora a SEA não seja titular e responsável pelo planejamento – não foi feito um acompanhamento ativo por parte do mesmo. Acredita-se que uma ação mais participativa do MP tivesse contribuído para um maior engajamento na mobilização social pelas Prefeituras. Tal fato pode servir de exemplo para a atuação dos demais MPs no país.

Mesmo em Municípios pequenos observou-se o interesse e participação das populações quando estimuladas pelas Prefeituras e quando foram abertos os espaços para discussão e apresentação das demandas. As populações que sofrem com a intermitência no abastecimento ou com problemas de coleta de esgoto ou causados pela falta de drenagem foram as mais participativas nos eventos de controle social.

A experiência no Rio de Janeiro demonstrou que, para estimular e garantir o processo participativo, é necessário o engajamento da Prefeitura Municipal, que pode ser estimulado por meio da participação e apoio de entidades como o MP. A participação de membros de conselhos de meio ambiente e saúde é mais evidenciada, o que proporciona maior debate e esclarecimentos, e deve ser estimulada, não substituindo a participação da população em geral.

Desafios do prestador de serviços no processo de planejamento

No Rio de Janeiro, a inexistência de informações estruturadas e documentadas de projetos, despesas, investimentos e dados operacionais ou ainda a sua não disponibilização por parte das prefeituras e concessionárias dificultou e atrasou o processo de planejamento, uma vez que o diagnóstico é fator decisivo para o mesmo (NAKAMURA et al., 2015). As consultorias de apoio aos planos realizaram consultas aos dados secundários disponíveis no SNIS ou na própria SEA ou no Instituto Estadual do Ambiente (INEA), imagens aéreas em alta resolução, dados de outorga, projetos e obras existentes, entre outros – o que trouxe uma perspectiva inicial, mas também foram necessárias consultas aos prestadores, tanto em reuniões técnicas quanto por comunicações eletrônicas intermediadas pela SEA e, obviamente, as análises em campo. No sentido de verificar a qualidade e a satisfação quanto à prestação dos serviços, a participação popular nos eventos de controle social contribui muito, proporcionando maior compreensão das dificuldades e desafios no Município.

Conforme exposto por Galvão Junior (2013), considerando o caráter monopolista do setor de saneamento básico, somente os prestadores de serviços conhecem com profundidade a qualidade de seus produtos e serviços, suas despesas, investimentos e dados operacionais, entre outros, necessários para a montagem do plano, uma vez que há forte assimetria de informações entre prestadores e demais atores do setor. Tal situação dificulta o processo de elaboração do plano de saneamento e, no limite, pode inclusive comprometer a sua qualidade. O autor ainda sugere que os prestadores de serviços acompanhem pari passu a elaboração de todos os PMSBs em seus Municípios operados, no sentido de evitar que se aprovem Planos eventualmente desfocados com a realidade econômico-financeira das delegações e dos próprios Estados.

Os Planos, em geral, indicaram ainda que haja um único prestador na sede e nos distritos, buscando a melhoria da qualidade dos serviços prestados e a sustentabilidade do atendimento nos distritos – muitas vezes relegado ao Município, com atendimento de péssima qualidade. Outro fato peculiar é a necessidade das concessionárias regionais, na Região dos Lagos, readequarem suas metas de acordo com as contidas nos planos de saneamento básico dos Municípios, uma vez que os contratos assinados previamente à elaboração dos planos previam somente metas gerais para toda a concessão e não por Município. Ainda, no caso da concessionária estadual e as da Região dos Lagos, que atuam em mais de um Município, é necessária a adequação para atendimento à LNSB, que exige a manutenção de sistema contábil que permita registrar e demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de cada serviço em cada um dos Municípios atendidos.

Tais demandas geradas quando da elaboração dos PMSBs implicam a repactuação dos contratos, em função das definições e metas neles contidos, um desafio aos prestadores e também às entidades reguladoras.

Desafios de novas formas de gestão do saneamento

Há grande insatisfação com a qualidade dos serviços prestados no Rio de Janeiro, principalmente quando se trata do componente específico de esgoto. Embora 70 Municípios (dos 92 do Estado) tenham suas delegações de água em vigor, apenas 41 apresentam delegação de esgotos, cujo índice de tratamento é de 34,32% em relação à água consumida (SNIS, 2013). Mesmo para o abastecimento de água no Estado, que segundo os dados do SNIS encontra-se em 89,15% da população total e 90,42% da população urbana e índice de perdas na distribuição declarado de 30,8%, o que se observou foi uma grande quantidade de sistemas antigos que necessita urgentemente de reforma e, em alguns casos, de ampliação ou substituição, questionando o índice apontado no SNIS. Considerando ainda a recente crise hídrica, com apontamentos entre Estados e Municípios de ineficiências por partes dos governos na gestão dos recursos hídricos e na gestão de saneamento básico, tais fatos elevam ainda mais a insatisfação, colocando em situação delicada a forma de gestão nos Municípios com índices de coleta e tratamento de esgoto baixos ou nos quais o abastecimento é muito intermitente. Foi inevitável que essas questões surgissem nos debates com a população.

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É sabido que há grande gama de interesses políticos e econômicos que dificultam o avanço do setor nos Municípios e no país como um todo e, para que os avanços ocorram, é necessário que diferentes formas de gestão, obviamente prezando pelos princípios e diretrizes apontados pela LNSB, principalmente pela universalização dos serviços, sejam pensadas e trabalhadas. Para decidir por determinado tipo de gestão é preciso considerar a história e muitas vezes a cultura da atual gestão no Município e em qual nível ela tem sido eficaz no atendimento à população. Em certos casos, o modelo atual – seja prestação direta ou concedida – já não traz os resultados necessários para atendimento às demandas, sendo vital a discussão de novas formas de gestão ou uma reestruturação para que a inércia seja quebrada. A própria elaboração dos PMSBs, com a repactuação dos contratos, já trará modificações ao setor e adicionados o aumento da concorrência e a adequada regulação proporcionarão um novo ambiente no qual o desempenho das empresas será avaliado, gerando mais competitividade e a perspectiva de aumento da qualidade dos serviços prestados.

Questões como taxas e tarifas adequadas, política de subsídios que contribua para a universalização e equidade dos serviços, as alternativas de gestão, importância da regulação e fiscalização e fontes de financiamento são também importantíssimas e devem ser avaliadas ao se optar por determinada solução.

Britto (2012) defende que a ideia de cooperação entre Estados e Municípios – regulamentada pela Lei nº 11.107/2005 – Lei de Consórcios Públicos e da Gestão Associada –, onde os dois se colocam em igualdade de condições, e entre Municípios, deve ser a base do novo pacto federativo para o saneamento. A autora destaca, entre as finalidades possíveis dos consórcios, a de gestão conjunta de abastecimento de água e esgotamento sanitário e de destino final de resíduos sólidos, com evidentes oportunidades de ganho de escala. Pensando nos aspectos relatados, uma forma de gestão discutida no Rio de Janeiro foi a da concessão regionalizada dos serviços de esgotamento sanitário com a participação do Estado em parcerias público-privadas ou mesmo por meio de concessões tradicionais.

Neste sentido, é importante a exposição da avaliação econômico-financeira para esclarecimento da população quanto aos altos custos de investimento e de operação e da necessidade de cobrança de tarifas para dar sustentabilidade aos sistemas. Tratando-se de sistemas de esgotamento sanitário, em quase todos os casos, só com valores oriundos de tarifas é impossível torná-lo sustentável num horizonte de 20 anos – horizonte trabalhado nos Planos –, tamanho é o déficit de infraestrutura. Assim, são extremamente necessários aportes de recursos externos, tendo como alternativas, entre outros, a busca por recursos estaduais ou federais, principalmente a fundo perdido, e a formação de parcerias com o setor privado. Já a sustentabilidade da sua operação e manutenção, por meio de taxas e tarifas, é algo que deve ser buscado, a iniciar pela escolha da tecnologia de tratamento quando da elaboração do projeto e em sua implementação.

Importância da regulação

O artigo 11 da LNSB estabelece a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes ali explicitadas, incluindo a designação da entidade de regulação e fiscalização (BRASIL, 2007). A regulação apresenta como objetivos o estabelecimento de normas para a prestação dos serviços, a definição de tarifas módicas e a fiscalização do cumprimento das regras aplicáveis, do cumprimento das metas previstas na atividade de planejamento e de práticas referentes ao abuso do poder econômico (BRITTO, 2012).

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Assim como em outros Estados, no Rio de Janeiro a regulação ainda é recente e não abrange todos os Municípios. Somente duas concessões privadas de saneamento de Municípios da Região dos Lagos, num total de oito Municípios, são reguladas desde 2005, a partir da criação da Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro – Agenersa. Recentemente, houve a publicação do Decreto nº 45.344/2015, que estabeleceu as condições gerais para a regulação e fiscalização das atividades da Companhia Estadual pela Agenersa. Há, no entanto, fragilidades do instrumento, instituído por meio de decreto e não lei, e por ser questionável do sentido jurídico uma vez que, conforme determina a LNSB, quem deve definir o ente regulador é o titular dos serviços. De qualquer forma, considerando as disposições apontadas no Decreto e o corpo técnico hoje atuante na agência, observa-se a necessidade de estruturação do órgão para atendimento à complexa regulação de tal concessionária – responsável pelo abastecimento de água na maioria dos Municípios do Estado, fato já apontado nos PMSBs. A recente PPP em Paraty também deverá ser regulada pela Agenersa.

Além da regulação dos diferentes contratos nos setores de água e esgoto, ressalta-se a necessidade de estruturação da agência para a regulação dos Consórcios Públicos para disposição final de resíduos sólidos com participação do Estado, conforme dispõe o Decreto Estadual nº 43.153/2011. Nesse sentido, em 2013 foi criada a Câmara Técnica de Resíduos Sólidos dentro da Agenersa, que também necessita de corpo técnico em quantidade e qualidade para atender à demanda crescente dos consórcios à medida que os mesmos se estabelecerem.Galvão Junior e Paganini (2009) alertam para a potencialidade de ocorrência de conflitos de interesse, ressaltando a necessidade de que o desenho regulatório preveja mecanismos de transparência, prestação de contas e controle social, entre outros, sob riscos de inviabilizar o atendimento aos objetivos regulatórios, além da garantia de atendimento aos princípios de independência e autonomia. Segundo os autores, tais conflitos de interesse se devem ao fato do setor de água e esgoto ainda ser operado majoritariamente por empresas estatais, o que implica a necessidade da regulação setorial enfatizar a divisão de atribuições entre poder concedente e regulador. Tal necessidade foi de fato observada em diversos Municípios que não tinham controle dos índices de prestação ou da qualidade dos serviços por considerar, muitas vezes, a concessionária como única responsável pela prestação dos serviços, não havendo sequer equipe técnica para discutir com as mesmas a sua performance, como já comentado.

Ainda como apontado pelos autores, no país onde esses serviços são questionados pelos desperdícios e alocação inadequada dos recursos, é de se esperar que a regulação, nos termos da LNSB, contribua diretamente para a introdução de mecanismos de eficiência, assegurando qualidade a preços mais acessíveis, além de maior eficácia das ações para a melhoria das condições de salubridade e bem-estar social.

Potencialidades da cooperação entre os CBHs, Municípios e Governo do Estado

Os comitês de bacia têm exercido importante papel na gestão de recursos hídricos, propondo ações efetivas para sua melhoria em termos de quantidade e qualidade. Com os recursos da cobrança, além dos destinados à elaboração dos PMSBs há a possibilidade de investimento em ações contidas nos Planos que revertam para a melhoria da qualidade ambiental da bacia, como o financiamento de ações estruturais – projetos e obras – e a implementação de programas estruturantes.

Considerando ainda a recente crise hídrica, é essencial que haja um esforço conjunto para maximizar os resultados decorrentes de tal atuação. Surgiram questionamentos durante a elaboração dos planos sobre a disponibilidade de recursos hídricos para abastecimento, sendo bom destacar que os papéis dos setores de recursos hídricos e saneamento são distintos, mas complementares. A LNSB destaca que os recursos hídricos não integram os serviços públicos de saneamento básico e seu Decreto estabelece como princípio da prestação dos serviços a integração de infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos (BRASIL, 2007). Como exemplos, no âmbito dos CBHs podem ser deliberadas ações no sentido de preservação de nascentes e recomposição de matas ciliares, enquanto a eficiência no tratamento e distribuição, com diminuição de perdas nos sistemas, a ampliação dos sistemas de coleta e tratamento de esgotos, bem como o controle de aterros e coleta de resíduos, são ações de saneamento básico de responsabilidade dos titulares e prestadores. Cabe aos Estados, entre outros, a fiscalização dos usos e outorgas, assim como a ampliação de estações hidrometeorológicas.

É importante, portanto, o alinhamento de papéis e estratégias para proteção e uso eficiente dos recursos hídricos. Alternativas de atuação conjunta visando à preservação e melhoria dos recursos hídricos com decisões que prezem pelo bem-estar social e ambiental em primeiro plano são desejadas e devem ser buscadas. Além disso, maior quantidade de atores locais envolvidos pode ainda facilitar a implementação das ações, cobrança e fiscalização, exercendo de outra maneira o controle social.

Desafios dos Governos Municipais

O principal desafio começa em estruturar uma equipe técnica e gerencial local. Faltam quadros e estrutura administrativa até para discutir questões técnicas dos planos quando de sua elaboração (GALVÃO JUNIOR, 2013). Essa equipe deverá ser responsável por articular com os diversos setores e atores a execução dos programas, acompanhando as ações do PMSB e dando transparência às mesmas. Como destaca Britto (2012a), o investimento em gestão, que significa investimento por parte das Prefeituras em um quadro técnico capaz de lidar adequadamente com os recursos, também é uma discussão importante no âmbito da implementação do Plano Nacional de Saneamento Básico – PLANSAB, que entende como medida estruturante aquela que fornece suporte político e gerencial para a sustentabilidade da prestação dos serviços.

As Prefeituras precisam ter capacidade técnica para executar e gerir as obras, operar os sistemas ou, mesmo quando concedidas, ter capacidade de interlocução – como poder concedente – com as concessionárias, públicas ou privadas. A implementação pode ser feita, por exemplo, por meio de consórcio público, estabelecendo uma câmara técnica capaz de elaborar propostas ou até mesmo projetos, para que possam captar recursos das diferentes fontes de financiamento. No caso dos serviços concedidos, esta equipe será responsável por acompanhar as ações propostas nos contratos junto ao prestador e ao regulado, e tomar medidas cabíveis para que os mesmos sejam cumpridos adequadamente.

Ainda no âmbito dos grandes desafios municipais, cabe destacar a importância do papel dos Poderes Executivo e Legislativo no processo. Uma vez que há grandes desafios apontados que exigem não somente técnica, mas também ações políticas e definições de normas de cumprimento obrigatório, a compreensão das mesmas é importantíssima para nortear a atuação dos legisladores e também do Executivo, não somente na elaboração, mas, principalmente, na sua implementação. Sem o empenho e a compreensão por parte desses atores, há grande risco de se tornar apenas um “plano de prateleira”.

Após a elaboração do PMSB de forma participativa, a sua aprovação por meio de lei ou decreto deve ser acompanhada. Se necessária por meio de lei, é ainda mais importante que os membros do Legislativo participem do processo de sua construção, tendo consciência de seu papel no desenvolvimento das ações e ainda responsabilidade para que o tempo gasto na aprovação não prejudique as ações do Executivo.

Conforme observado por Amaral (2013), a efetividade dos resultados esperados na área de saneamento não acontece somente com a elaboração e aprovação dos PMSBs. Para os Municípios que prestam diretamente os serviços de saneamento básico, por meio de sua administração direta ou indireta, compreende-se que na lei orçamentária anual deverão estar previstos os recursos necessários para que sejam efetivadas as propostas de melhorias nos serviços, planejadas nos PMSBs, uma vez que a mesma é a peça de planejamento orçamentário/financeiro que permitirá atender às demandas que se apresentam e são priorizadas no planejamento geral do Governo Municipal.

É um desafio ainda a definição do ente regulador dos serviços e o estabelecimento e manutenção do sistema de informações sobre os serviços, articulado com o SNIS, proporcionando ferramentas para a gestão do conhecimento, lembrando que tal sistema é quesito estabelecido na LNSB.

Importante ainda ressaltar a necessidade de implementação e adequado funcionamento dos órgãos de controle social, garantindo à população participação e transparência para elaboração do PMSB e também para o acompanhamento das ações e programas contidos no mesmo.

Desafios dos Governos Estaduais

É fundamental a conclusão da elaboração dos PMSBs que faltam ser elaborados no Estado. É primordial ainda a elaboração de uma política efetiva para auxílio aos Municípios na implementação dos PMSBs e, embora não exigido na LNSB, a elaboração de um Plano Estadual de Saneamento Básico que dê diretrizes e apresente programas de longo prazo, com critérios transparentes e objetivos, orçamento mínimo e fundo definido para financiamento de projetos e obras, assim como a implementação de ações estruturantes de apoio técnico e gerencial aos Municípios é algo extremamente relevante para o Estado. Tal plano apresentaria ainda o desafio de convergir com os demais planos existentes, a exemplo do Plano Estadual de Recursos Hídricos – cujos objetivos, metas e ações se complementariam e trariam avanços na qualidade e quantidade de recursos hídricos –, Plano Estadual de Resíduos Sólidos e, especialmente, com o PLANSAB para articulação com o Governo Federal.

No Rio de Janeiro, a SEA é o órgão que tem atuado na elaboração das políticas de esgotamento sanitário e resíduos sólidos. Porém, nos quesitos de abastecimento de água, drenagem urbana e manejo das águas pluviais, sua atuação se dá mediante o fornecimento de recursos financeiros e elaboração/contratação de projetos e obras, o que também vêm ocorrendo por intermédio do INEA. A Secretaria de Agricultura e Pecuária também realiza ações em saneamento rural, por meio do Programa Rio Rural, e a Secretaria de Obras realiza obras em drenagem, resíduos e abastecimento de água. Há portanto, uma sobreposição e difusão de funções que devem ser resolvidas com a determinação clara de papéis, mecanismos e procedimentos para tal política ser definida e implementada.

É necessário determinar o órgão específico que coordenará as atividades relacionadas a saneamento e equipá-lo com corpo técnico e gerencial efetivo, equipamentos adequados e procedimentos padronizados para acompanhamento do plano, programas e projetos.

A falta de gestão do conhecimento ocasionada pela ausência de procedimentos definidos e agravada pelas mudanças de gestão em nível estadual é uma grande ameaça ao sucesso das políticas públicas, sendo primordiais as ações estruturantes nesse sentido. É essencial que tal órgão faça a atualização e manutenção do banco de dados, sempre disponibilizando-o para acesso público.

Ainda no Rio de Janeiro, destaca-se a importância do avanço do arranjo institucional metropolitano para avanço na gestão do saneamento. O Decreto nº 44.905/2014 (RIO DE JANEIRO, 2014), que criou a Câmara Metropolitana de Integração Governamental do Rio de Janeiro, com o objetivo de atuar conjuntamente na definição das políticas públicas para a Região Metropolitana, incluindo um modelo institucional de governança e um sistema de planejamento integrado, foi o passo inicial para tal medida. A partir do estabelecimento do modelo institucional de governança, que atualmente encontra-se em discussão, e da elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana – que vai definir ações estruturantes, como mobilidade e saneamento, em apoio aos 21 Municípios da região –, também em andamento, considerando as necessidades apontadas nos PMSBs dos Municípios em uma análise regional, espera-se uma mudança no patamar de prestação dos serviços.

Oportunidades e desafios do Governo Federal

Conforme aponta Britto (2012), uma questão que se coloca e merece uma maior discussão é a definição do papel dos Estados no saneamento. A LNSB define claramente o papel dos Municípios, responsáveis pela gestão, assumindo a função de planejamento, podendo delegar ou não as funções de prestação e regulação. As Companhias Estaduais também têm seu papel definido: são prestadoras dos serviços.

É de grande interesse dos Estados que o saneamento avance e é primordial o seu engajamento. Há, portanto, uma oportunidade pouco explorada de ação conjunta com o Governo Federal, tanto em ações estruturantes como em definições de financiamento de recursos para ações estruturais, sem a qual dificilmente as metas propostas no PLANSAB irão se concretizar. A elaboração de uma estratégia de articulação entre esses atores é vital para dar eficiência ao processo de acompanhamento da elaboração dos PMSBs e para a efetiva implementação do PLANSAB.

Conclusão

Há uma gama de fatores, principalmente de caráter gerencial, que trazem grandes implicações na implementação da política de saneamento. Há oportunidades de atuação conjunta tanto entre Comitês de Bacia, Municípios e Estado, bem como entre Estado e Governo Federal para parcerias e avanço do setor. Sem a estruturação e avanço da gestão nos Municípios e também nos órgãos estaduais e federais atuantes no setor é impossível a realização das demandas apontadas nos PMSBs e no PLANSAB. Concomitantemente, o avanço nas discussões sobre novas formas de gestão e ainda da estruturação e implementação das formas de controle social, bem como das entidades reguladoras, é essencial para que o setor atinja novo patamar de prestação de serviços.

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