Parecer

Heraldo da Costa Reis
Contador pela UFRJ, Coordenador do Centro de Estudos Interdisciplinares de Finanças Municipais ENSUR/IBAM.

Consulta

Para fins de subsidiar os trabalhos da Comissão de Finanças e Orçamento da Câmara Municipal, solicita-se esclarecimentos acerca da lei municipal que autoriza as Diretrizes Orçamentárias.

Resposta

Preliminarmente, esclareça-se que a função das Diretrizes Orçamentárias, peça introduzida pela Constituição da República de 1988 no sistema de planejamento governamental, é a de indicar os caminhos ou os cursos de ação das atividades governamentais refletidas no orçamento anual, no sentido da concretização dos objetivos da entidade pública sem qualquer dificuldade ou obstáculo.

A Constituição da República de 1988, conforme o seu art. 165, § 2º, estabeleceu para aquele documento, as seguintes diretrizes-padrão, nas quais a entidade governamental pode, para melhor pô-las em prática, segregá-las em diretrizes específicas e locais, quais sejam:

1. Metas e prioridades para a administração pública

Sob esta diretriz a entidade governamental discriminará as prioridades com as respectivas metas que deverão ser alcançadas no período, para o qual se elabora o orçamento. Evidentemente, não se vai descrever as ações que já estarão descritas no Plano Plurianual, mas o que se deve fazer para que sejam executadas a fim de que as respectivas metas sejam concretizadas nas várias áreas de atuação do Município, tais como Educação, Saúde, Administração etc.

2. Orientação para a elaboração do orçamento

Nesta diretriz serão descritas as metodologias de natureza estatística para a previsão das receitas e das despesas. Por exemplo, que metodologia deve ser adotada na previsão do IPTU ou do ISSQN, ou como prever os gastos para a educação, para a saúde etc.

Demais disso, é necessário que se atenda ao que está determinado no art. 12 e parágrafos da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), dentre os quais se destaca o § 3º que dispõe que o Poder Executivo colocará à disposição do Poder Legislativo e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de sua proposta orçamentária, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

Ainda, nesta diretriz, conforme o seu art. 4º, §§ e incisos respectivos, combinado com o seu art. 5º, III, se verifica que a Lei Complementar nº 101/2000, ampliou a sua função, com a adoção das seguintes diretrizes complementares, as quais lhe deverão ser alocadas, conforme se indica a seguir:

equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, a) – descrever as providencias que devem ser adotadas no sentido de se obter este objetivo: aqui se descreverão as ações a serem adotadas no sentido de promover a compatibilização das despesas com as receitas.

limitações de empenhos (art. 4º, I, b) – nesta diretriz complementar se descreverão os critérios que orientarão as restrições sobre as despesas no sentido de se manter a compatibilização com as receitas, caso estas frustrem as expectativas de aumento nas respectivas arrecadações.Lembra-se, contudo, que não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias (ver art. 9º, § 2º, LC 101/2000 – LRF).

custos e avaliação de resultados (art. 4º, I, e) – descrever as normas e metodologias de reconhecimento e apropriações de custos, bem como de avaliação de resultados. Um sistema de custo pode ter por objetivo: I – Formação de preços para atividades de produção de produtos para venda e/ou prestação de serviços; II – Ajudar a Administração na decisão de alocar os recursos necessários à execução de outras atividades ou serviços a serem prestados à sociedade.

condições e exigências para as transferências de recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º, I, f) – a destinação de recursos públicos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas, deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em crédito adicional especial. Esta determinação é aplicada a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, no caso do Município. Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções, a participação em constituição ou aumento de capital e as transferências voluntárias na forma disposta no art. 25, parágrafos e incisos respectivos da Lei Complementar nº 101/2000.

reserva de contingência, (art. 5º, III) – cuja autorização obrigatória na Lei Orçamentária fará menção à forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, e à destinação ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A LDO poderá prever um percentual da Reserva de Contingência para o Poder Legislativo, ainda que menor que o estabelecido para o orçamento do Poder Executivo, que terá a mesma finalidade.

critérios para caracterizar despesa como irrelevante, (art. 16, § 3º) – considerando o seu mérito diante do valor aplicado e que tenha contribuído para o aumento da despesa no exercício financeiro.

3. Alterações na legislação tributária

Toda e qualquer alteração na legislação tributária do município deverá ser precedida de autorização da Lei de Diretrizes Orçamentárias, para ser aprovada na Lei pertinente. Assim, alterações em alíquotas tributárias, institucionalização de taxa, seja por prestação de serviços, seja pelo exercício do poder de polícia, deverá ser sempre autorizada previamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

As concessões de incentivos fiscais, as anistias, remissões e outros atos que possam caracterizar ou implicar redução discriminada de tributos ou contribuições, na forma do art.  14 e respectivos incisos e parágrafos da Lei Complementar nº 101/2000, a LRF, deverão ser previamente autorizados na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

4. Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento

Neste caso, é muito difícil encontrar algum Município que tenha agência financeiras com este objetivo, o que não impedirá, entretanto, que haja uma diretriz no sentido de incentivar o poder público local a alocar recursos no seu orçamento para o desenvolvimento industrial ou mesmo agropecuário, voltados para o crescimento sócio-econômico local. Por exemplo: Constituir um Fundo Especial, por lei municipal, com a indicação de certas receitas e a elaboração de um programa especial de trabalho, mediante o qual serão desenvolvidas ações de cooperação financeira com as classes produtoras no sentido de desenvolver a economia local.

5. Alterações na legislação de pessoal

De acordo com art. 169, caput, da Constituição da República, a despesa com pessoal ativo e inativo do Município não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar (ver arts. 18 a 24, §§ e incisos respectivos da LC 101/2000), entendendo-se que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades de administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas, conforme dispõem o § 1º e seus incisos I e II, daquele artigo:

se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesas de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

6. Anexos

O documento Diretrizes Orçamentárias será acompanhado de um anexo cujo conteúdo dirá respeito às metas fiscais, conforme o determinado no referido art. 4º, §§ 1º e 2º e respectivos incisos e alíneas. Acompanham, pois, as Diretrizes Orçamentárias:

  • as metas anuais, estabelecidas em valores correntes e constantes, relativas a receitas e despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
  • avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.

  • a memória e a metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica.
  • a evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com alienação de ativos.
  • a avaliação da situação financeira e atuarial que abrangerá o regime próprio de previdência social dos servidores públicos do Município.
  • a estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
  • anexo de riscos fiscais, em que serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar contas públicas, com informações sobre medidas a serem providenciadas, caso se concretizem.

O documento Diretrizes Orçamentárias deverá ser aprovado por Lei Municipal em sessão legislativa que não poderá ser interrompida sem a aprovação do respectivo projeto de lei, conforme o disposto no § 2º do art. 57 da Constituição da República, e terá vigência anual, podendo, entretanto, durante o exercício financeiro, ser alterado por mudanças nas prioridades governamentais.