Consulta

Qual seria a interpretação correta do texto do art. 42 da LRF (ou a mais apropriada em cotejo com as regras e princípios da contabilidade pública e de acordo com o sistema jurídico pátrio), e, em especial, qual seria a implicação desta linha interpretativa no tocante às regras impostas pela Deliberação nº 248 do TCE/RJ, no que pertine aos términos de mandatos dos gestores públicos?

Resposta

Dispõe o art. 42 e seu parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/2.000 conforme segue:

Art. 42 – É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único – Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

Da interpretação do mencionado dispositivo destacam-se os seguintes conceitos:

Obrigação de despesa

Da leitura do dispositivo destaque-se a necessidade de se entender a expressão em epígrafe, cujo significado está ligado à compreensão dos estágios da despesa governamental a seguir descritos:

  • Licitação, a ser feita por qualquer das modalidades prescritas na lei nº 8.666/93, ou da sua dispensa ou inexigibilidade, dependendo das condições de execução estabelecidas nesta lei.
  • Formalização do contrato, que deverá conter as cláusulas que o art. 55, e respectivos incisos, da Lei nº 8.666/93, estabelece. Dentre essas cláusulas destaca-se a que está determinada no inciso V, que trata do crédito orçamentário por onde ocorrerá a despesa a ser realizada, a partir do qual o empenho e respectivo documento comprobatório denominado Nota de Empenho, após as suas feituras, se vinculam aos contratos.
  • Reserva de parcela da dotação orçamentária, cuja importância é apenas garantir o recurso orçamentário para o empenho definitivo, após a formalização do contrato, o qual possibilitará a realização definitiva da despesa.
  • Empenho, que poderá ser global ou parcial, nas formas estabelecidas no art. 60 da Lei 4.320/64. Vale lembrar que é este procedimento que faz o contrato entrar em execução. O empenho é determinado pela autoridade competente, a qual poderá ser o Prefeito, o Presidente do Poder Legislativo ou a quem for delegada a competência.
  • Liquidação, que é o processo de reconhecimento da obrigação de pagar, como prescrito nos arts. 58, 61,63 e 64, todos da Lei 4.320/64.
  • Pagamento ou extinção da dívida, por qualquer das modalidades prescritas na legislação pertinente, o que inclui extinção de créditos tributários conforme prescrito na Lei Federal nº 5172/966 que aprova normas gerais de Direito Tributário.

Observe que a obrigação de despesa surge após cumprir os estágios descritos até o processo da liquidação, conforme o art. 63, da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que é o do reconhecimento do crédito líquido e certo daquele que cumpriu o implemento de condição ou o objeto do contrato, após o que vem a obrigação do ente federativo de cumprir a sua parte, ou seja, a obrigação de pagamento, conforme as disposições dos art. 58 e 62, ambos da mencionada Lei nº 4.320/1964.

Se porventura verificar-se que no exercício de origem não existe ou que não haverá possibilidade da existência de disponibilidade financeira (caixa) suficiente para a extinção da dívida, a assunção da obrigação de despesa estará vedada.

Cumprimento integral no período

A Lei Complementar nº 101/2000, pelo seu art. 42, veda a realização da despesa que não possa ser cumprida integramente nos dois últimos quadrimestres do exercício financeiro do encerramento do mandato do titular do
Poder ou do órgão, ou seja, se o implemento de condição não for cumprido integralmente, ou mesmo cumprido, se porventura não houver recursos financeiros suficientes para serem transferidos para o exercício seguinte.

Ocorre, entretanto, a existência da possibilidade de transferências do pagamento integral ou parcelado para o exercício financeiro posterior acompanhado da suficiência de caixa. Evidentemente, neste caso, a obrigação
de despesa, será transferida para o período seguinte como Restos a Pagar Processados, na forma do art. 92, parágrafo único, da Lei 4.320/64.

Titular de Poder e de órgão

Temos aqui dois conceitos referentes aos que estão na direção da organização dos dois Poderes que constituem o Governo Municipal, ou seja, Executivo e Legislativo, cujas responsabilidades resultam da observância de regras da legislação orçamentária e financeira aplicável à Administração Pública, da qual destacam-se a Lei Federal nº 8.666/1993 e suas modificações, que dispõem sobre normas gerais de licitações e contratos e do disposto no art. 58 da Lei Federal nº 4.320, que estabelece o seguinte: Empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não do implemento de condição.

Destaque-se do mencionado dispositivo a expressão autoridade competente que, evidentemente, só pode ser o agente da Administração Pública legalmente habilitado para assumir direitos e obrigações em nome do ente federativo, no caso, o Município, ou da entidade jurídica descentralizada como a autarquia ou a fundação, ou ainda a empresa pública ou a sociedade de economia mista.

Assim, no caso do Município, temos, inicialmente, o Prefeito, com o Chefe do Poder Executivo, ou aquele a quem ele delegou competência, para assumir direitos e obrigações, incluindo os que estejam na direção de autarquia ou fundações instituídas no âmbito da Administração Pública. No âmbito do Poder Legislativo, o seu Presidente, eleito
pelos seus pares, ou aquele a quem ele delegou competência para assumir direitos e obrigações.

Assim, titular de Poder é aquele que detém a competência legal para assumir direitos e obrigações do Município: no caso do Poder Executivo, o Prefeito, eleito diretamente pelo povo, e no caso do Poder Legislativo, o seu Presidente, eleito diretamente pelos seus pares. E titular de órgão e/ou entidade jurídica descentralizada, a quem fora delegada competência, seja no âmbito do Poder Executivo, seja no âmbito do Poder Legislativo.

A obrigação de pagamento, conforme já mencionado, resulta: (a) da verificação do cumprimento do objeto do contrato, ou seja, do cumprimento do implemento de condição, e (b) do cumprimento do mandamento da
Constituição Federal ou de lei específica.

Suficiência de caixa

Observe que no âmbito do art. 42 e seu parágrafo único são apresentadas duas situações:

  1. a primeira, que diz … contrair obrigação que não possa ser cumprida integralmente dentro dele…, quer dizer, cumprido o implemento de condição, há que pagar o débito dentro dos dois últimos quadrimestres do exercício de origem em que ela foi reconhecida. Neste caso, não havendo a possibilidade do cumprimento integral por
    insuficiência de caixa, a operação está proibida;
  2. a segunda, … ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito…, o que quer dizer, conquanto a obrigação de despesa esteja cumprida no período de origem, ou seja, o implemento de condição ou o objeto do contrato esteja cumprido, não houve tempo de pagála em razão de exigências legais, obrigando a administração a formalizar a sua inscrição em restos a pagar, transferindo-os para o exercício seguinte, necessitando, no caso, que esteja acompanhado da suficiente disponibilidade de caixa para efetivar o pagamento, o que não se concretizando tornará a operação proibida.

Esclareça-se, contudo, que o pagamento da obrigação pode ser feito de uma só vez ou parceladamente no exercício de origem ou no seguinte, o que, provavelmente, estará determinado no contrato.

Observe-se também que o parágrafo único do art. 42 vincula os acessórios da obrigação de pagamento, juros e outros encargos, à definição da disponibilidade de caixa, o que significa que essa disponibilidade estará comprometida.

Resta, entretanto, definir a expressão disponibilidade de caixa, o que leva a uma outra discussão, qual seja:

  • ela reflete, exclusivamente, dinheiro em espécie em caixa?
  • refletirá, também, os direitos líquidos e certos, garantidos por lei, como os créditos tributários ou transferências constitucionais, ou por contratos, como os créditos não tributários?

As duas situações, conquanto possa causar polêmica, dependerão de procedimentos de gestão financeira e contábil, quais sejam, regime misto (regime de caixa para as receitas e competência orçamentária para a despesa
orçamentária legalmente empenhada no exercício), ou regime de competência para o reconhecimento das receitas e despesas.

Ao que tudo indica, é pelo regime misto que se processará a contabilidade das operações nos períodos referentes ao exercício financeiro em que se encerram os mandatos do Prefeito e do Presidente do Legislativo que esteja no
comando da gestão deste Poder, bem como a gestão dos responsáveis por órgãos e entidades jurídicas governamentais descentralizadas, como a autarquia e a fundação, o que, sem dúvida alguma, distorce totalmente as informações sobre receitas e despesas.

No regime de caixa, os direitos líquidos e certos reconhecidos por leis e contratos, não são contabilizados; e nas despesas, em razão da adoção do disposto no inciso II, do art. 35 da Lei 4.320/64, revelam-se a existência de despesas empenhadas em processamento (as que não se concretizaram dentro do exercício) e que posteriormente comporão o que denominam, equivocadamente, de Restos a Pagar Não Processados.

As disponibilidades de caixa são formadas pelas receitas:

  • operacionais, obtidas no período em análise, oriundas das atividades próprias da organização governamental;
  • da exploração econômica do patrimônio efetivo da entidade governamental;
  • de transferências constitucionais, a que tem direito por força de mandamento da Constituição da República;
  • de negociações, mediante transferências conveniadas;
  • de transferências voluntárias;
  • de exceção, tais como multas, juros de mora indenizações e outras do gênero;
  • de conversão de direitos líquidos e certos sobre valores de natureza tributária e não tributária;
  • da utilização do crédito, mediante empréstimos e/ou financiamentos;
  • de alienações por vendas de bens tangíveis e intangíveis.

Os contratos, por sua vez, sejam de vigência anual ou plurianual, são empenhados globalmente ou parcialmente, o que dependerá da natureza da operação e da decisão a ser tomada pela administração, qual seja, a de empenhá-los globalmente ou parcialmente.

Globalmente, é empenhar o contrato, anual ou plurianual, pela sua totalidade, o que não significa, em hipótese alguma, que vá afetar a execução orçamentária no exercício de origem, e muito menos no exercício seguinte. Neste caso, os Serviços de Contabilidade deverão estar preparados para a contabilização do contrato empenhado nas chamadas Contas de Compensação.

Parcialmente, significa que o contrato anual ou plurianual será empenhado em parcelas que serão executadas em cada fase. No que respeita ao contrato de vigência plurianual, o valor referente à fase que será executada no exercício seguinte deverá estar previsto no orçamento daquele exercício, o que significa afirmar que não cabem esquecimentos quanto à previsão daqueles recursos.

Vale ressaltar que, no caso dos contratos de vigência plurianual empenhados globalmente a regra do art. 42 e seu parágrafo único aplica-se normalmente apenas no que se refere à primeira fase, cuja obrigação de despesa deverá ser cumprida integralmente nos dois últimos quadrimestres do mandato do titular do Poder ou do órgão. Assim, a Lei não impede a assunção de obrigação de despesa, desde que as normas que lhes pertinem sejam respeitadas, o que obriga o gestor a planejar os seus gastos. Cabe reiterar, portanto, que os contratos, principalmente os de vigência plurianual, de onde também surgem as obrigações de despesas, devem ser previstos no Plano Plurianual.

No caso dos contratos de prestação de serviços, obras, ou mesmo compras, qualquer que seja o prazo de vigência, é preciso verificar se estão vinculados a convênios, a área específica ou a empréstimos, o que significa que deverão ser contabilizados como fundos especiais.

O gestor público, não importa se do Poder Executivo ou do Poder Legislativo, deve ser lembrado de que o ente federativo, ou seja, o Município, possui um Patrimônio que é afetado por todas as suas decisões, inclusive pelos
desperdícios detectados como consequência das más aplicações dos recursos que lhes foram confiados.

Evitar a assunção de dívidas que possam vir a prejudicar as gestões e gerações futuras contribui para o equilíbrio financeiro, sem dúvida alguma. Entretanto, procurar obter o máximo de receitas das atividades da organização governamental – e evitar o crescimento da dívida ativa e a sonegação –, bem como melhorar a qualidade das aplicações, contribuirá muito mais, tanto para evitar aquela situação, como para a geração do maior volume
de benefícios em favor da sociedade.

Volta-se aqui a invocar o art. 42 da Lei Complementar nº 101/2000, que dispõe que o titular do Poder e de órgão governamental não pode assumir obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente nos dois últimos quadrimestres do exercício de encerramento de mandato ou de gestão patrimonial e financeira, o que equivale a dizer, à primeira vista, que as obrigações dos exercícios anteriores e do primeiro quadrimestre desse exercício não devem ser consideradas no cálculo da suficiência de caixa dos últimos quadrimestres ali tratados.

Entretanto, esta é uma visão equivocada da lei, pois vai de encontro ao princípio contábil da continuidade das organizações, ou seja, os períodos ou os quadrimestres do exercício financeiro de encerramento e início dos
mandatos ou da gestão se complementam como se exemplifica a seguir.

Verificação da suficiência de caixa

Com as informações a seguir apresentadas, examinar a situação financeira do Município nos quadrimestres do exercício de X1, conforme o determinado no art. 42 e seu parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF).

Como se verifica, nos quadrimestres sempre houve suficiências de caixa para dar suporte financeiro a todas as obrigações assumidas nesses períodos, inclusive àquelas que vieram transferidas do exercício X0, o que incluía os contratos em execução ou em processamento. No balanço final de X1 o caixa demonstra a existência de suficiência de recursos financeiros para atender aos restos a pagar X0 e X1 mais as despesas em processamento dos dois últimos quadrimestres deste exercício.

No âmbito do Poder Legislativo do Município B, por exemplo, o problema é de fácil solução, uma vez que não executa atividades das quais possam resultar receitas, basta verificar as suas despesas empenhadas processadas e não processadas e confrontá-las com o saldo de caixa, como se exemplifica a seguir:

Esclareça-se que a devolução do saldo de caixa ao Poder Executivo, no encerramento do exercício, se concretiza se porventura a Lei Orgânica Municipal assim determinar.

Assim, fica demonstrada a observância ao mandamento do art. 42 e seu parágrafo único da Lei Complementar nº 101/2.000 pelos dois Poderes, Executivo e Legislativo, do Município.