Marcio Eduardo Brotto Doutor em Serviço Social pela PUC-Rio, onde é professor do quadro permanente do Departamento de Serviço Social, bem como líder do Núcleo Integrado de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistência Social (NIEPSAS) e coordenador da Especialização em Assistência Social e Direitos Humanos. meb.brotto@uol.com.br

Introdução

Os efeitos das reformas neoliberais nas economias periféricas, especialmente na América Latina, vêm contribuindo para o acirramento da “questão social” em função do aumento das desigualdades sociais, da concentração da riqueza produzida e do desemprego gerado pelas políticas de ajuste, reestruturação e flexibilização das relações de trabalho. Este movimento, comandado pelo ideário do capital, vem ocasionando a redução do trabalho vivo em substituição ao trabalho morto, expresso através dos maquinários técnico-científicos, produzindo uma sociedade que se convencionou denominar como dos descartáveis (Antunes, 2005).

Como reflexo, torna-se possível observar que os padrões de intervenção estatal, em relação às políticas sociais, sinalizam a erosão do modelo público de proteção social e a emergência de ações pontuais, compensatórias, focalistas e fragmentadas, contribuindo para a redução de direitos sociais conquistados (Yasbeck, 2004).

Neste contexto, também se alteram as formas de gestão da força de trabalho, baseando-se na valorização de metas de qualidade e produtividade, e novos perfis profissionais. Acerca deste aspecto, Deluiz (1996, p. 18) assinala que:

“a emergência de um trabalho revalorizado, no qual o trabalhador multiqualificado, polivalente, deve exercer na automação funções muito mais abstratas e intelectuais, implicando cada vez mais menos trabalho manual e mais manipulação simbólica (…) É também exigido deste trabalhador, capacidade de diagnóstico, de solução de problemas, de trabalhar em equipe e de se auto-organizar e enfrentar situações em constantes mudanças.”

Consequentemente, estes aspectos estão fazendo ressurgir debates relativos a temas e problemas referentes às relações estabelecidas entre trabalho e educação. Aqui é importante destacar que, se por um lado algumas iniciativas do debate visam atender meramente à necessidade de reprodução do capital, por outro é preciso defender e dar visibilidade a outras que atendam às necessidades trazidas pelo conjunto dos trabalhadores inseridos na execução dos serviços, enquanto sujeitos críticos de um processo produtivo. Assim, expressões como “qualificação”, “competências”, “formação profissional”, ocupam lugar de destaque nos discursos e na agenda de atores e instituições sociais.

Deste modo, a noção de qualificação apresenta várias concepções. Para alguns, pode ser considerada como preparação para o mercado, envolvendo formação profissional através de uma trajetória escolar e de uma experiência, ou carreira profissional, voltada para ingresso e manutenção no mercado de trabalho. Para Gentili (2002) esse processo tem impacto profundo no campo educacional, com ênfase na formação profissional para o emprego.

Outra noção, muito utilizada a partir do processo de flexibilização, refere-se a entende-la como resultante da relação e correlação de forças existentes entre capital e trabalho.

Uma terceira perspectiva aborda a qualificação a partir da investigação de situações concretas de trabalho. Desta forma, o conceito de qualificação contemplaria uma dimensão conceitual (pela existência de uma certificação); uma dimensão social (caracterizada pelos direitos obtidos através da certificação) e uma dimensão instrumental (gestada no ato do trabalho) (Motta, 2001).

Entretanto, não se pode deixar de atentar para o fato de que nesta última década o conceito de qualificação tem passado por resignificações e “substituído” pelo de competências, onde a aprendizagem seria orientada para a ação e a sua avaliação pautada em resultados observáveis. Nestes termos, Deluiz (1996, p.16) aponta que:

“a noção de competência é considerada como a capacidade de articular e mobilizar conhecimentos, habilidades e atitudes, colocando-os em ação para resolver problemas e enfrentar situações de imprevisibilidade em uma dada situação concreta de trabalho e em um determinado contexto cultural.”

Desta forma, é possível constatar que no debate sobre competências requeridas ao trabalhador incorpora-se, para além dos aspectos cognitivos, intelectuais e técnicos, outros de natureza metódica, comportamental, comunicativa e, mesmo, política e social. Assim, são consideradas competências essenciais: (1) o pensar de forma estratégica, explorando ideias e oportunidades para alcance dos objetivos propostos; (2) extrair e/ou aproveitar o melhor dos indivíduos, lidando com motivações; (3) aprender e aperfeiçoar, buscando através de ideias inovadoras melhorar os resultados e a qualidade dos serviços; (4) dar direção e sentido em busca de ampliar uma visão de futuro; e (5) promover impacto pessoal, alcançar níveis de planejamento e gestão. Por conseguinte, a gestão por competências coloca desafios, como “do aprender coletivamente, do saber questionar-se e do aprender com a experiência. É a gestão que exige responsabilidade. Permite combinar de forma flexível competências individuais com redes de trabalho, mas exige dos dirigentes públicos a sistematização dos processos de aprendizagem. Só funciona se assumirem a construção e disseminação na sua organização do sentido do trabalho, referência para ação coletiva” (Amaral, 2008, p. 5).

Neste debate, destacam-se as referências apontadas por RAMOS (2001), que aborda a noção de competência como parte do conceito de qualificação – este último central na relação trabalho e educação, podendo integrar tanto a ideia de qualificação para o trabalho, quanto de se estar socialmente qualificado para o mesmo. Assim, “o termo competência inscreve-se como uma supervalorização da dimensão instrumental da qualificação, a partir da revalorização da subjetividade do trabalhador no processo de trabalho.” (Motta et all, 2001, p.14).

O debate acerca das competências profissionais – que no plano real, se insere no contexto da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação – tem avançado em diversas áreas, principalmente no que se refere à formação profissional, o que requer novas metodologias de ensino-aprendizagem, sendo um desafio constante às diversas profissões, inclusive ao Serviço Social.

A Qualificação da Força de Trabalho na Política de Assistência Social: elementos para reflexão

Na atualidade, esforços estão sendo somados na construção e implementação de um Sistema Único de Assistência Social (SUAS), como estratégia de resgate da LOAS e de importantes princípios inscritos na Constituição Federal Brasileira (1988). Faz parte desta estratégia sinalizar a necessária integração da Política de Assistência Social ao sistema de Seguridade Social; seu fortalecimento como um sistema descentralizado, participativo e de responsabilidade estatal. Por isso, esta política não pode ser pensada isoladamente, mas em sua relação com políticas econômicas e demais políticas sociais.

O SUAS se define como “um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão do conteúdo específico da assistência social no campo da proteção social brasileira” (NOB/2005). Portanto, configura-se como uma ferramenta de gestão da Política Nacional de Assistência Social, que estabelece como funções da Assistência Social: a proteção social hierarquizada entre proteção social básica e proteção social especial; a vigilância social; e a defesa dos direitos socioassistenciais. Estas funções devem atuar de modo articulado, fortalecendo o sistema como um todo.

Considerando essas funções – mas também objetivando ampliar a organização democrática da Política de Assistência Social, com o fortalecimento das diretrizes expressas na Constituição Federal e na LOAS – a gestão do SUAS pauta-se em eixos estruturantes, assim denominados:

  • Precedência da gestão pública da política.
  • Acesso aos direitos socioassistenciais pelos usuários.
  • Matricialidade sociofamiliar.
  • Territorialização.
  • Descentralização político-administrativa.
  • Financiamento partilhado entre os entes federados.
  • Fortalecimento da relação democrática entre Estado e Sociedade Civil.
  • Valorização do Controle Social e, por conseguinte, da Participação Popular.
  • Qualificação de Recursos Humanos.
  • Informação, Monitoramento, Avaliação e Sistematização de Dados e Resultados.

Diante destas diretrizes e todas as suas complexidades, a necessidade de operacionalização do SUAS e da atual Política Nacional de Assistência Social (PNAS), no nível municipal, coloca diversos desafios dentre os quais:

  • o de investir em múltiplas formas de “qualificação” de seus gestores e operadores, assim como dos dirigentes e trabalhadores das organizações sociais prestadoras de serviço, que contribuem na rede socioassistencial de modo complementar;
  • a criação de espaços de reflexão sobre a implementação desta política no nível local;
  • a superação da fragmentação das ações (o que implica pensar a operacionalização intersetorial) e a avaliação contínua de seus resultados.

Assim, partindo da premissa de que a consolidação das políticas sociais públicas depende, dentre outros fatores, da intervenção de trabalhadores qualificados, torna-se elemento central de atenção das organizações públicas a preocupação com a potencialização e a manutenção de profissionais capacitados para o desempenho de ações consideradas eficientes, eficazes e sustentáveis.

Neste contexto, a potencialidade da força de trabalho na assistência social, envolve:

  • quantidade da força de trabalho: corresponde ao quantitativo de profissionais em relação ao tamanho da população dos Municípios;
  • permanência e fragilidade: se expressa na presença de um quadro permanente de força de trabalho na Assistência Social, decorrente da forma de ingresso no serviço público. Quanto maior a presença de trabalhadores com vínculo estatutário, maior a permanência do quadro de pessoal e maior a possibilidade de continuidade da política;
  • qualificação da força de trabalho: expressa na verificação da escolaridade da força de trabalho e dos investimentos em ações de educação continuada e permanente.

De certo modo todos esses aspectos se articulam, pois pensar investimentos na qualificação da força de trabalho requer o reconhecimento do quantitativo de profissionais que atuam no setor e de sua permanência no exercício das ações.  Assim torna-se importante reconhecer a definição das profissões que integram o SUAS, tomando-se por base a Resolução CNAS nº 17 de 2011 e a Resolução CNAS nº 09 de 20141, onde se explicita as seguintes referências:

quadro1

1Vale explicitar que a Resolução CNAS nº 17 de 2011, ratifica a equipe de referência definida pela NOB-RH/SUAS e reconhece as categorias profissionais de nível superior do SUAS. Por conseguinte, a Resolução CNAS nº 09 de 2014, Ratifica e reconhece as ocupações e as áreas de ocupações profissionais de ensino médio e fundamental do SUAS, em consonância com a NOB-RH/SUAS.

Frente a esta conformação, dados da gestão do trabalho apontam, através do Censo SUAS 2014, a existência de 270.561 trabalhadores vinculados à Rede Pública Estatal da Assistência Social, sendo: 42.711 (15,79%) exercendo funções de ensino fundamental, 131.064 funções de nível médio (48,44%) e 96.796 funções que requerem formação superior (35,77%).

Da mesma forma, os levantamentos realizados pelo MDS (2014) demonstram que rede complementar de atendimento socioassistencial, que vem sendo reordenada de modo a atender às diretrizes e à tipificação do SUAS, apresenta, aproximadamente, outros 326.861 trabalhadores, sendo em sua maioria profissionais com formação superior (135.382 – 41,42%), seguidos dos com nível médio (121.420 – 37,15%) e, posteriormente, pelos de conhecimentos fundamentais (70.059 – 21,43%).

Diante desta diversidade e propondo-se a consolidar uma gestão da Política de Assistência Social que impõe novas atribuições e exige competências específicas, o Ministério do Desenvolvimento Social estabelece um programa de qualificação objetivando implementar novas modalidades de aperfeiçoamento das ações, de modo a potencializar e integrar investimentos e recursos públicos na garantia de maior eficácia e efetividade na operacionalização da política.

Conforme aponta a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos – NOB RH/SUAS – a capacitação da força de trabalho da Política de Assistência Social se fundamenta na perspectiva da educação permanente. Propõe-se a executar uma política de qualificação que prepare o conjunto de profissionais para o enfrentamento diante das complexas e multifacetadas demandas existentes, devendo ser executada de forma: (1) sistemática e continuada – mediante implementação de planos anuais de capacitação; (2) sustentável – contando com recursos financeiros, humanos, tecnológicos e materiais adequados; (3) participativa – envolvendo diversos atores no planejamento, execução, monitoramento e avaliação dos planos de capacitação, aprovados por seus respectivos conselhos; (4) nacionalizada – respeitando as diversidades e especificidades locais; (5) descentralizada – executada de forma regionalizada, considerando as características geográficas das regiões e dos entes federados; (6) avaliativa e monitorada – garantindo suporte informatizado e o exercício do controle social.

Pautado nesta concepção, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), por meio da Secretaria de Avaliação e Gestão em Informação (SAGI) e da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), vem implementando o Programa Gestão Social com Qualidade, cujo propósito é

“ampliar as competências dos profissionais das áreas de assistência social e transferência de renda, a partir da incorporação de conceitos e análises sobre as políticas e programas de proteção social e da utilização de instrumentos de planejamento, gerenciamento e operacionalização de serviços e benefícios vinculados à proteção social não contributiva” (Programa Gestão Social com Qualidade/MDS, 2007, p. 14).

A partir desta proposta iniciaram-se o desenvolvimento de ações descentralizadas de capacitação para Gerentes Sociais, que são realizadas através da Rede Nacional de Capacitação Descentralizada, em parceria com dez instituições de ensino, consideradas Agências Capacitadoras Estaduais (ACEs). Entretanto, no conjunto de instituições capacitadoras percebe-se que nem todas as instituições são de fato de ensino, com destaque para a presença de Organizações Não Governamentais, que não realizam e nem possuem a missão permanente de educação formal.

Apesar de propor a qualificação da força de trabalho, no campo da assistência social, a experiência até o momento desenvolvida tem como público-alvo o conjunto de profissionais com formação superior, vinculados às gerências das Secretarias e de suas estruturas, com prioridade para aos diretamente vinculados ao quadro efetivo da administração pública e para os que ocupam cargos em comissão.

Esta organização permite considerar o início de um processo a ser ampliado – de forma gradativa e planejada – a outros segmentos de trabalhadores da assistência social, demandando o envolvimento de todos os governantes e suas representações.

Porém, pensar, e de fato implementar, uma educação permanente requer ultrapassar as amarras da cultura institucional, das estruturas de poder, sendo importante ampliar suas perspectivas não só a profissionais gestores ou em cargo de gerenciamento, mas a todos aqueles que integram os serviços, independente de seu grau de qualificação.

Assim, o desafio é posto a todos nós, trabalhadores que somos! O desafio de juntos superarmos a histórica fragmentação e hierarquização dos serviços e instâncias de regulação, em defesa do fortalecimento e ampliação de uma cultura institucional e profissional que de fato seja coletiva e participativa.

A “Educação Permanente” como Perspectiva

Não é no silêncio que os homens se fazem, mas na palavra, no trabalho, na ação reflexão… Paulo Freire

Uma das expressões da relação qualificação/competências reflete-se na relação estabelecida entre “educação continuada” e “educação permanente” que, apesar de não se constituírem como modelos educacionais opostos, conformam especificidades. Vale aqui destacar a educação enquanto processo, envolvendo historicidade e, por isso, em constante mutação.

Desta forma, cabe salientar que as discussões acerca do desenvolvimento das metodologias de educação continuada e permanente foram fortemente influenciadas nas décadas de 1950 e 60, considerando-se: (1) a crescente produção de conhecimento no contexto da educação para adultos; (2) os questionamentos acerca dos processos de formação no campo da graduação, apontando deficiências de formação e a necessidade de novas qualificações e (3) os processos de educação popular, inspirados na pedagogia de Paulo Freire (Motta, 2002).

Em si a “Educação Continuada” refere-se a modalidades de ensino, complementares à formação profissional, por intermédio de cursos, congressos, seminários e outras atividades e/ou experiências posteriores à formação inicial. Estas possibilitam ao trabalhador manter, aumentar ou melhorar sua competência – no sentido de torná-la compatível às responsabilidades exigidas. Neste sentido, a competência é caracterizada não só como atributo individual vinculado ao conhecimento e habilidades exigidas, mas também como um ato de assumir responsabilidades frente a situações de trabalho complexas, o que exige um conjunto de conhecimentos e habilidades profissionais, assim como de valores e atitudes éticas. Enfim, exige um conjunto de mudanças que impõe aos trabalhadores o ato de superar a atuação na condição de simples executores de programas, para condição de que sejam, de fato, efetivadores e viabilizadores de direitos.

A “Educação Continuada” baseia-se em concepções pedagógicas que entendem a prática como aplicação de conhecimento, estabelecendo relação direta entre saber e fazer. No entanto, o desafio deste método se explicita quando os profissionais se veem frente à impossibilidade de aplicar no cotidiano o conhecimento adquirido.

Outro aspecto desta modalidade refere-se à concepção sobre o trabalho, frequentemente reduzida a dimensão técnica da prática profissional e ao mundo do emprego. Ao privilegiar a técnica do trabalho acaba por reforçar a fragmentação das ações, equipes e processo de trabalho, centrando-se no desempenho das categorias profissionais em suas funções, sem criar condições para que o conhecimento seja revisto frente às condições dos próprios serviços – aspecto que determina a “Educação Permanente”.

A partir desta análise, pode-se afirmar que a “Educação Permanente” objetiva a transformação do processo de trabalho, voltada para melhoria da qualidade, bem como da equidade no cuidado e no acesso aos serviços. Toma como base a reflexão sobre o que está ocorrendo e o que precisa ser transformado no contexto da atuação profissional, se estruturando a partir das necessidades do processo de trabalho e no processo crítico como fundamental e inerente ao trabalho. Como destaca Ribeiro (1999, p.5),

“ao tomar como objeto de transformação e de investigação o processo de trabalho a Educação Permanente não procura transformar todos os problemas educacionais, mas buscar as lacunas de conhecimento e as atitudes que são parte da estrutura explicativa dos problemas identificados na vida cotidiana dos serviços. Debruçar-se sobre os determinantes do problema significa abordar as múltiplas dimensões que o processo de trabalho envolve, incluindo questões relativas às esferas organizacional, técnica e humana.”

Desta forma, para além dos aspectos acerca da (re)organização do mundo do trabalho, um elemento importante para compreensão dos limites, possibilidades e dificuldades deste processo se refere às representações sociais sobre o trabalho. Este aspecto é relevante, pois as relações de trabalho, entendidas como relações sociais, congregam diferentes atores e intencionalidades, que se caracterizam por diferentes visões sobre o trabalho e, por conseguinte, em diferentes práticas. Transformá-las requer reconhecimento das diferenças e dos limites que impedem o desenvolvimento de mudanças. Sem esta compreensão:

“corremos o risco de assumir uma proposta teórico-metodológica vinculada à educação permanente, mas que na prática apenas renova os processos relacionados à educação continuada, que subestimam a dimensão da subjetividade e do conflito de interesses.” (ibidem, 1999, p.9).

Assim, nesta perspectiva, identificar os problemas e se reconhecer neles é requisito para aprendizagem.

Nos últimos anos, a perspectiva da educação permanente se apresenta como demanda dos processos de municipalização e descentralização das políticas públicas, na busca pela integralidade das ações, o que requer a ampliação da capacidade de decisão local e novas formas de relação com os usuários. Significa trabalhar com os profissionais a educação permanente, como parte do processo de gestão do trabalho coletivo nos serviços, cujos limites e possibilidades são definidos a partir de projetos político-institucionais.

Em si, a análise sobre a Educação Continuada e Permanente, geralmente referenciadas por ações de Capacitação, permite a identificação dos elementos a seguir sistematizados no quadro 2 – os quais tomam por base estudos e debates travados no âmbito da Política de Saúde, expansivos a aplicabilidade e adequações nas demais políticas sociais.

quadro2

Diante do exposto, é importante demarcar que as discussões sobre práticas relacionadas a projetos de educação continuada e/ou permanente estão vinculadas ao contexto da gestão de Recursos Humanos e ao reordenamento social das profissões. Dar concretude a este entendimento tem sido um dos grandes desafios de muitas instâncias locais, o que se deve ao fato da gestão de Recursos Humanos ainda ser fortemente marcada pelo processo de administração de pessoal, sem repensar as possibilidades de reorganização das práticas.

Da mesma forma, as exigências e desafios apresentados na atualidade requerem iniciativas profissionais, associadas à defesa dos princípios éticos profissionais, em busca de resposta às demandas que emergem de diversas áreas de atuação profissional, dentre elas a de Assistência Social – que desde 2004 vem requisitando, significativamente, a força de trabalho de categorias da área social. Neste sentido, um passo importante foi a aprovação em 2013, pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), da Política Nacional de Educação Permanente da Assistência Social, cujo conteúdo e diretrizes devem ser de conhecimento de todos os trabalhadores, na busca por constantes atualizações mas também valorização em relação ao seu fazer profissional.

Considerações finais

Frente ao conjunto de questões apresentadas, reafirma-se a perspectiva de que para consolidar uma democracia de fato é preciso operar mudanças nas práticas e instituições.

Na ótica da capacitação/qualificação, essa perspectiva se vincula à ampliação do quadro de trabalhadores, geralmente orientados para o alcance da eficiência e de resultados que promovam a valorização da esfera pública e, por conseguinte, a confiança da população, sobretudo, nas ações públicas. Desta forma, a capacitação pode se vincular à qualidade dos serviços prestados, demandando – na atualidade – profissionais capazes de rever procedimentos, utilizar novas tecnologias e ser inovadores – o que constitui um desafio diante de uma tradição administrativa marcada pela não responsabilização.

No contexto da gestão do trabalho do SUAS, além de se considerar esses aspectos é preciso o entendimento de que ela se constitui a partir de um processo de trabalho articulado às funções de proteção social, defesa de direitos e vigilância socioassistencial. Nestes termos, os processos de capacitação devem estar articulados a um conjunto de referências presentes no cotidiano das práticas, nas diversidades e desigualdades regionais.

É preciso ampliar a capacidade de governabilidade, do desenvolvimento de ações intergovernamentais e de definição das políticas públicas. Por conseguinte, os profissionais devem aprender a lidar com situações-problema em seus mais variados níveis de complexidade, sendo capazes de identificar a interdependência existente entre os órgãos estatais e de saber agir diante das demandas.

Portanto, a qualificação e, por conseguinte, a educação permanente se destacam como elemento essencial na gestão de mudanças, na formação de lideranças, na mobilização de talentos, se configurando um elemento estratégico para ampliação da capacidade de atendimento às demandas sociais.

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